行政复议决定书(雨复决〔2022〕7号)

发布时间:2022-05-15 10:14 信息来源:区司法局 浏览次数:

行政复议决定书

 

雨复决〔20227

 

申请人:金某某,女,汉族。

被申请人:马鞍山市雨山区城市管理行政执法局,住所地安徽省马鞍山市雨山区红旗北路232号。统一社会信用代码11340504791892454D                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  

法定代表人:杨斌,该局局长。

申请人金某某不服被申请人马鞍山市雨山区城市管理行政执法局于20211228日作出的马雨城管(规划)限拆〔2021〕第XS016号《限期拆除决定书》,于202214日向本机关提起行政复议,本机关依法已予受理。因案情复杂,本机关于202231日作出《延期审理通知书》,决定延期30日作出复议决定。因在新型冠状病毒肺炎疫情防控期间,行政复议工作不能正常进行,本机关于2022322日作出《行政复议中止通知书》,中止本案审理。后本机关于2022425日作出《恢复审理通知书》,恢复本案审理。现已审理终结。

申请人请求:撤销被申请人于20211228日作出的马雨城管(规划)限拆〔2021〕第XS016号《限期拆除决定书》。

申请人称:20211228日,被申请人向申请人作出了马雨城管(规划)限拆〔2021〕第XS016号《限期拆除决定书》,该《决定书》实体和程序均违法,应予以撤销,理由如下:一是《决定书》所述位于向山镇杜塘村小村的建筑物实际为马鞍山市某某服装有限公司(以下简称某某公司)所有,申请人仅为某某公司法定代表人,《决定书》错列行政相对人,并且可见被申请人未依法履行调查职责,事实认定不清,作出行政处罚无事实依据。二是被申请人不具有对违法建筑进行认定并进行处罚之职权,根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”之规定,违反城乡规划的违法建筑应当由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行认定。另根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划部门责令停止建设……”,案涉建筑即使属于违法建筑,有权作出责令改正或者限期拆除的应该是县及以上地方人民政府城乡规划主管部门。被申请人无权实施对违法建筑的认定及行政处罚行为。三是案涉房屋并非违建,案涉土地系2006年与杜塘村委会签订租赁合同租赁获得的用于厂房建设,且租赁合同有雨山区向山镇人民政府加盖公章确认,合同签订过后建设了相关建(构)筑物,涉案土地具有合法来源,且建厂至今从未有国土或者其他政府部门认定案涉土地建筑物属违法建筑。厂房建设后营业至今为当地经济发展、税收增加贡献了力量。被申请人未经合法调查、现场勘查及调查签字确认等便认定涉案建(构)筑物为违法建筑,明显是故意规避对申请人服装厂进行依法补偿的违法行为,剥夺了申请人依法要求合理补偿的权利。此外根据申请人获取的材料显示案涉建(构)筑物所在地块已被纳入征收范围,申请人行为属于以拆违代征收,是为了案涉征收项目的快速推进,属于滥用职权行为。四是案涉《决定书》的作出违反法定程序,被申请人在作出行政处罚之前对事实未调查清楚,亦未全面客观的进行认定,不应对申请人作出行政处罚。五是被申请人适用法律错误,案涉建(构)筑物占地建设始自2006年左右,但认定案涉建(构)筑物为违建的依据《中华人民共和国城乡规划法》出台于2008年,根据“法不溯及既往”的原则,不应据此予以行政处罚。另案涉建(构)筑物的建设使用是得到相关政府部门的认可,并办理了合法的营业执照,并为当地经济发展做出贡献,根据行政法诚实守信原则、信赖利益保护、合理合法等原则,案涉厂房的经营建设均是基于对行政机关的信赖之前提进行的,依法应当予以保护,不应一刀切认定为违建。综上,被申请人在行政处罚中错列行政相对人,在事实认定不清且适用法律错误的情况下,作出拆除建筑物及其他设施的行政处罚错误,亦会造成无法挽回的巨大损失,遂申请行政复议。  

被申请人称:被申请人进行了全面调查,未错列行政相对人。案涉建(构)筑物位于雨山区向山镇杜塘村小村。2021114日,向山镇人民政府向被申请人移交涉嫌违法建设相关线索,称申请人所建设的建(构)筑物涉嫌违法建设。接到移交函后,被申请人依法进行了立案,执法人员对申请人所建设的建(构)筑物进行了拍照取证与现场勘验,并向申请人依法下达了《关于限期提供合法手续的通知》,要求其提供建(构)筑物的建设工程规划许可证等相关合法建设手续。申请人未提供建设工程规划许可证等相关建设手续。20211129日,执法人员依法对申请人进行了调查询问,申请人在调查询问中,也承认了案涉建(构)筑物系其所建。  经测绘,金某某所建建(构)筑物主要为三处:一处为实墙混凝土顶结构,二层,建筑面积988.48;一处为实墙混凝土顶结构,一层,建筑面积274.52;一处为室外楼梯,建筑面积6.44。上述三处合计建筑面积1269.4420211223日,被申请人向申请人依法下达了马雨城管(规划)告字〔2021〕第XS016号《限期拆除事先告知书》,告知其拟作出的限期拆除决定以及所享有的陈述、申辩权利。20211229日,被申请人向申请人依法下达了《限期拆除决定书》,责令申请人三日内自行拆除其位于向山镇杜塘村小村的违法建(构)筑物。逾期未拆除的,将依法报请雨山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。

根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条之规定:“城市综合管理行政执法部门,集中行使下列行政处罚权”中第(二)项“城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权¨¨¨”。根据雨山区区级政府权责清单目录,“对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的处罚”由区城管局行使。因此,对于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为,被申请人有权进行查处。

案涉建(构)筑物未办理规划许可手续,属于违法建(构)筑物。首先,在违法建设的案件查处中,土地与土地上的建(构)筑物是区分开来的。即使案涉土地具有合法的来源,但仅凭该《协议书》并不能证明案涉土地上建(构)筑物的合法性。其次,从申请人提交的《协议书》来看,该协议书甲方为杜塘村委会,乙方为尹某某,并非申请人。并且,该《协议书》在第四条中规定了乙方的义务,“乙方生产经营中依法、合法、守法,各种证照应自行办理完善”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定,“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”,故案涉建(构)筑物在进行建设前,应当申请办理建设工程规划许可证。再次,经马鞍山市自然资源和规划局雨山分局对案涉建(构)筑物核实认定:一、金某某所建建(构)筑物位于城市规划区范围内;二、根据《城市规划法》及《城乡规划法》,位于城市规划区内建设用地上2005年后所建建(构)筑物需要办理建设工程规划许可证;三、经查阅相关档案资料,未查询到来函所述建(构)筑物的建设工程规划许可证相关资料;四、根据住建部2012年印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》,上述建(构)筑物不属于第四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。案涉建(构)筑物在进行建设前,未办理建设工程规划许可证,应当依法属于违法的建(构)筑物。

被申请人作出的《限期拆除决定书》符合法定程序。被申请人在作出《限期拆除决定书》前,按照法定程序,依法进行了调查,履行了相关立案、集体讨论等程序,并下达相关法律文书,程序合法。被申请人适用法律正确。依申请人所述,案涉建(构)筑物建设于2006年。虽然《中华人民共和国城乡规划法》正式施行于200811日,但是在《中华人民共和国城乡规划法》施行之前,在城市规划区内建设建(构)筑物的行为,由《中华人民共和国城市规划法》(199041日起施行)进行调整、规范。其中第三十二条规定,“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施,必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请,由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求,核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后,方可申请办理开工手续。”而《城乡规划法》第四十条的规定,并未加重当事人的义务负担,两部法律不论是新法还是旧法,都规定了在城市规划区内建设建(构)筑物需要办理建设工程规划许可证。因此根据新法优于旧法原则,被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》作出《限期拆除决定书》,适用法律并无错误。

经审理查明:2021114日,雨山区向山镇人民政府向被申请人发出《关于移送金某某(马鞍山市某某服装有限公司)建(构)筑物涉嫌违法建设相关线索的函》,称其发现位于杜塘村的2处实墙混凝土顶、1处室外楼梯等建(构)筑物涉嫌违法建设。被申请人接到该线索后,于当日对案涉建(构)筑物进行了拍照取证与现场勘验。次日,被申请人对该案予以立案,并向申请人送达马雨城管(规划)限提〔2021〕第XS0063号《关于限期提供合法手续的通知》,要求申请人三日内提供案涉建(构)筑物的建设工程规划许可证等相关合法建设手续,申请人未提供。20211129日,被申请人对申请人进行调查询问,申请人在询问笔录中回答案涉建(构)筑物系其于2005年建设。20211222日,被申请人向马鞍山市自然资源和规划局雨山分局作出《关于商请对金某某所建建(构)筑物是否属于违法建设予以核实认定的函》(雨城法〔202188号)。马鞍山市自然资源和规划局雨山分局于当日复函“一、来函所述建(构)筑物位于城市规划区范围内;二、根据《城市规划法》及《城乡规划法》,位于城市规划区内建设用地上2005年后所建建(构)筑物需要办理建设工程规划许可证;三、经查阅相关档案资料,未查询到来函所述建(构)筑物的建设工程规划许可证相关资料;四、根据住建部2012年印发的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》,上述建(构)筑物不属于第四条规定的尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”20211223日,被申请人告知申请人马鞍山市自然资源和规划局雨山分局复函内容,并同时对申请人送达马雨城管(规划)告字〔2021〕第XS016号《限期拆除事先告知书》,告知拟作出限期拆除决定,并告知其有权进行陈述、申辩。20211224日,申请人向被申请人提交《陈述申辩意见书》一份20211229日,被申请人向申请人送达马雨城管(规划)限拆〔2021〕第XS016号《限期拆除决定书》,责令申请人三日内自行拆除其位于向山镇杜塘村小村的违法建(构)筑物合计面积1269.44,逾期未拆除的将依法报请雨山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。申请人不服限期拆除决定,遂向本机关申请行政复议。
另查,2006923日,申请人的儿子尹某某与向山镇杜塘村委会签订《协议书》一份,约定尹某某租赁杜塘村委会约1350平米集体土地,租赁期限为2006101日至2026930日。向山镇人民政府于200746日在《协议书》尾页处加盖公章并附字“属实”。案涉建构筑物建在《协议书》所涉租赁土地上。申请人于2015年以案涉建(构)筑物为经营地址成立某某公司,从事服装加工、销售等业务,公司性质为有限责任公司(自然人独资),申请人系唯一股东并任法定代表人。
再查,根据宁国金土地信息技术有限公司马鞍山分公司2021611日出具的《向山镇杜塘村金某某(马鞍山市某某服装有限公司)建(构)筑物面积测量专业技术报告》显示,案涉建(构)筑物建筑面积为1269.44。主要分为三处:一处为实墙混凝土定结构,二层,建筑面积988.48;一处为实墙混凝土顶结构,一层,建筑面积274.52平方米;一处为室外楼梯,建筑面积6.44。上述建(构)筑物位于城市规划区范围内,未办理工程规划许可相关手续。
以上事实有以下证据证实:申请人身份证明、案涉公司营业执照、土地租赁《协议书》、申述申辩意见书、向山镇人民政府《关于移送金某某(马鞍山市某某服装有限公司)建(构)筑物涉嫌违法建设相关线索的函》、测绘报告、调查询问笔录及现场检查(勘验)笔录、马雨城管(规划)限提〔2021〕第XS0063号《关于限期提供合法手续的通知》、《关于商请对金某某所建建(构)筑物是否属于违法建设予以核实认定的函》(雨城法〔202188号)、《关于商请对金某某所建建(构)构筑物是否属于违法建设予以核实认定的复函(马自然资规雨函〔202188号)、马雨城管(规划)告字〔2021〕第XS016号《限期拆除事先告知书》、马雨城管(规划)限拆〔2021〕第XS016号《限期拆除决定书》、立案呈批表、案件处理审批表、重大案件集体讨论记录、送达文书现场录像资料、马鞍山市城市总体规划(2002-2020)用地布局图、谈话笔录等。

本机关认为:本案申请人的复议请求为撤销被申请人对其作出的限期拆除决定,本案应围绕行为主体和性质、认定事实和适用法律、作出决定的程序等方面,对被申请人所作限期拆除决定进行全面审查。故本案的争议焦点在于:被申请人是否具有行政执法主体资格;申请人作为行政处罚相对人的认定是否正确;被申请人作出限期拆除决定的事实认定是否清楚;被申请人作出限期拆除决定法律适用是否正确;被申请人作出限期拆除决定的程序是否合法。分述如下:

1.关于被申请人是否具有行政执法主体资格。《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条规定,城市综合管理行政执法部门,集中行使下列行政处罚权;(二)城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权,对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚。故被申请人对案涉违法行为具有行政执法资格。故对于申请人在行政复议申请中所称被申请人不具有法定查处职权,本机关不予认可。

2.关于申请人作为行政相对人的认定是否正确。据被申请人所作询问笔录所示,申请人承认案涉建(构)筑物系其于2005年所建。且根据本机关复议机构对金某某的儿子尹某某所作谈话笔录显示,尹某某亦承认案涉建(构)筑物系申请人于2005年所建。同时案涉建(构)筑物现用于某某公司生产经营,该公司成立于2015年,且该公司唯一股东及法定代表人为金某某。本机关认为,申请人既是案涉建(构)筑物的建设者,同时也是目前使用案涉建(构)筑物公司的法定代表人,被申请人将申请人作为限期拆除决定的行政相对人,于法有据。

3.关于被申请人所作限期拆除决定的事实认定是否清楚。申请人在调查过程中,就案涉建(构)筑物是否属于城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证、是否属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形而必须拆除等情况,通过函询马鞍山市自然资源和规划局雨山分局、现场勘验、调阅资料等方式进行了调查核实,对案涉建(构)筑物未取得建设工程规划许可证、属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形而必须拆除等事实予以认定,并根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定,对申请人作出限期拆除决定。故被申请人认定案涉建(构)筑物为违法建筑,事实清楚、证据充分。

4.关于被申请人作出限期拆除决定法律适用是否正确。《中华人民共和国城乡规划法》与原《中华人民共和国城市规划法》在有关城市规划管理方面的规制内容没有本质上的冲突和变动。违法行为处于持续状态,应当适用违法行为终了时有效的法律。违法建筑属于违法行为持续状态,应当适用作出限期拆除决定时有效的《中华人民共和国城乡规划法》。故申请人在原《中华人民共和国城市规划法》被废止的情形之下,适用《中华人民共和国城乡规划法》有关规定查处违反城市规划管理行为,于法有据,申请人所作限期拆除决定适用法律正确。

5.关于被申请人作出限期拆除决定的程序是否合法。被申请人在作出限期拆除决定前,依法对申请人的违法事实进行了调查认定,依法告知申请人限期拆除或自行改正,并告知其享有陈述、申辩的权利。故被申请人作出限期拆除决定的程序符合法律法规等规定。

综上,被申请人于20211228日作出的马雨城管(规划)限拆〔2021〕第XS016号《限期拆除决定书》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定,本机关决定如下:

维持被申请人马鞍山市雨山区城市管理行政执法局作出的马雨城管(规划)限拆〔2021〕第XS016号《限期拆除决定书》。

对本决定不服,可以自接到本决定之日起15日内,向雨山区人民法院提起行政诉讼。

 

 

 

 

202256

 

 

 

 

 

 

 

附相关法律条文:

《行政复议法》第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:

()具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;

()被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行;

()具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

1.主要事实不清、证据不足的;

2.适用依据错误的;

3.违反法定程序的;

4.超越或者滥用职权的;

5.具体行政行为明显不当的。

()被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。

行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。